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透视“十五五”规划：焦点与路径【国盛宏观熊园团队】
国盛证券首席经济学家，熊园 博士
国盛证券宏观分析师，朱慧
事件：2026年3月13日，新华社受权发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五”规划纲要）。
核心观点：7万余字、16项重大战略任务、20项考核指标、109项重大项目，“十五五”时期经济社会发展路线图和行动纲领已定，突出新阶段、新形势、新任务，亮点和增量信息不少，可重点关注：指标方面，主要优化了民生和绿色低碳领域，“十五五”期间GDP目标要求“保持在合理区间、各年度视情提出”，新增“引导各方追求实实在在的增长”；总思路上，更突出民生导向、首要是稳就业促增收，更突出人口发展、首要是稳定出生人口；重大任务方面，强产业、强科技位居前二，更突出数字中国建设、位居第三、并新增数智化（算力算法“人工智能+”），“促消费、扩投资、统一大市场”是扩内需的三大抓手；重大项目方面，突出“战略性、牵引性、连续性”，兼顾“软投资”与“硬建设”，且近半数聚焦加码现代化产业体系建设；改革方面，主线在于提高效率、激发活力，国企、财税、民营、要素市场化等均有新动作；执行方面，强化规划实施保障，国家发展规划法已出台。往后看，“十五五”规划即将进入落地实施期，总体依据从总纲到专项、从中央到地方、从五年到每年路径，有3大关注点：1）国家级专项规划的编制与发布；2）各部委各地“认领”继续完善本部门本地区规划编制；3）年度计划分解及中期评估（按惯例在2028年）。
1、总体看，“十五五”规划纲要突出新阶段、新形势、新任务，对比规划建议稿，新增数智化及人口发展战略；对比“十四五”规划纲要，强产业移至首位、开放次序前移、也新增数智化及人口发展战略。
2、具体看，作为“十五五”时期经济社会发展路线图和行动纲领，纲要对强产业、扩内需、促改革、扩开放、稳民生、区域协调、农业农村、绿色低碳、规划实施保障等均有部署，关注亮点和增量信息。
看点1：“十五五”20项主要指标考核紧扣高质量发展，“统筹需要和可能、数量和质量”，并优化了民生和绿色低碳领域指标。
看点2：“十五五”109项重大项目兼顾“软投资”与“硬建设”，既有新产业新赛道部署，也有雅下水电站、卫星互联网等标志性项目。
看点3：强产业，51项重大项目加码现代化产业体系建设、占比近半；新增提升数智化发展，主线在于深化拓展“人工智能+”。
看点4：扩内需，促消费、扩投资、统一大市场三大抓手，先稳就业、促增收再消费，扩投资新增“促进投资消费良性循环”。
看点5：稳民生，指标设定、重大任务、重大项目均突出民生导向，具体看民生保障首要是就业增收、人口发展首要是稳定出生人口。
看点6：促改革，以提高效率、激发活力为主线，国企、财税、民营、要素市场化等均有新动作，关注新增“十五五”金融强国建设部署。
看点7：“十五五”规划即将进入实施期，规划保障层面关注：短期有望尽快明确各项专项规划和区域实施方案；国家发展规划法已出台。
报告全文：
1、总体看，“十五五”规划纲要突出新阶段、新形势、新任务，对比规划建议稿，新增数智化及人口发展战略；对比“十四五”规划纲要，强产业移至首位、开放次序前移、也新增数智化及人口发展战略。
对比“十四五”规划纲要，两次规划纲要全文较为接近、均超7万字，且纲要框架一致，均可分为三大板块：总论、重大战略任务及规划实施保障，其中，“十四五”纲要共设共19篇、65章、192节，“十五五”纲要共设18篇、62章、171节。从五年规划的科学性和牵引性来看，“十五五”规划纲要主要变动在于阶段性重大战略任务略有调整，包括产业代替科创移至首位、数字中国建设进入数智化发展新阶段（算力算法等新产业）、新增人口发展战略、开放次序前移等，也体现了新阶段、新任务、新要求。此外，本次“十五五”规划纲要发布略早，26.3.12人代会闭幕当日表决通过、26.3.13晚间发布，“十四五”规划纲要则是，21.3.11人代会闭幕当日表决通过、21.3.13早间发布。
对比“十五五”规划建议稿，纲要总体依据二十届四中全会公布的“十五五”规划建议稿做了细化部署，包括形势判断、主要目标、主要原则、重点任务，并提出了明确的量化目标及拟实施的重大项目储备。主要变动在于，对比“十五五”规划建议稿，纲要全文将数智化发展及人口发展2大战略任务单独成篇，与强产业、扩内需、促改革等并列，以“顺应数字技术和人工智能发展大势；立足人口发展的阶段性特征”。
2、具体看，作为“十五五”时期经济社会发展路线图和行动纲领，纲要对强产业、扩内需、促改革、扩开放、稳民生、区域协调、农业农村、绿色低碳、规划实施保障等均有部署，关注亮点和增量信息。
看点1：“十五五”20项主要指标考核紧扣高质量发展，“统筹需要和可能、数量和质量”，并优化了民生和绿色低碳领域指标。
总体看，同“十四五”规划指标设定，“十五五”延续围绕经济发展（3项）、创新驱动（3项）、民生（7项）、绿色低碳（5项）、安全保障（2项）5方面设置了20项指标，也充分体现了我国五年规划的延续性。
对比看，“十五五”延续不设定五年GDP年均增速预期性指标，要求“保持在合理区间、各年度视情提出”，以“引导各方追求实实在在的增长，为转方式、调结构、促改革留出空间，为居民就业增收提供支撑”。“十五五”指标变动主要在于民生和绿色低碳领域，包括增设养老机构护理型床位占比及3岁以下婴幼儿入托率提高指标等，引导各地持续改善养老服务和托育服务质量；增设非化石能源占能源消费总量比重、城市PM2.5浓度、优良水体比例等指标，更注重结构优化。
分类看，包括8项约束性指标和12项预期性指标，且纲要结合其他任务做了定性要求，即：“对约束性指标和公共服务、生态环保、安全保障等任务，强化责任分解落实；对预期性指标和产业发展、结构调整等任务，通过创造良好政策环境、体制环境和法治环境推进落实”。
看点2：“十五五”109项重大项目兼顾“软投资”与“硬建设”，既有新产业新赛道部署，也有雅下水电站、卫星互联网等标志性项目。
突出“战略性、牵引性和连续性”，109项重大项目包括新质生产力（28项）、现代化基建（23项）、城乡融合发展（9项）、保障和改善民生（25项）、绿色低碳转型（18项）、安全保障（6项），我们也结合纲要中专栏做了相应梳理罗列（详细清单见下表4）。其中，相比于“十四五”102项重大项目，科技及基建类重大项目明显增加，更为突出支持新产业新赛道培育、新型能源体系、对外开放平台建设等；也包括雅下水电工程、三峡水运新通道、卫星互联网等一系列基础性标志性项目，兼顾当前和长远，既涉及“硬投资”也包含“软建设”。此外，多项重大项目已明确建设规模，如“十五五”地下管网建设改造，要“建设改造城镇燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里”等。
看点3：强产业，51项重大项目加码现代化产业体系建设、占比近半；新增提升数智化发展，主线在于深化拓展“人工智能+”。
布局上，“十五五”规划《纲要》首要任务“建设现代化产业体系”及第3大任务“提升数智化发展水平”应均属强产业部署，两大关注：
近半重大项目加码现代化产业体系建设，“建设现代化产业体系”篇共包括“优化提升传统产业、培育壮大新兴产业和未来产业、促进服务业优质高效发展、构建现代化基础设施”，其中，围绕“引领新质生产力发展、构建现代化基础设施体系”分别列有28、23项重大项目清单，合计51项、在109项重大项目中占比近半。
新增“提升数智化发展水平”、主线在于深化“人工智能+”，要求把握数字化、网络化、智能化发展大势，深化拓展“人工智能+”，包括“强化算力算法数据高效供给、全方位推进数智技术赋能、营造健康有序的发展生态”，且设有专栏部署“人工智能+”行动（“人工智能”+科学技术、产业发展、消费提质、民生福祉、治理能力、全球合作6项）。
看点4：扩内需，促消费、扩投资、统一大市场三大抓手，先稳就业、促增收再消费，扩投资新增“促进投资消费良性循环”。
扩内需部分总体部署延续“十五五”规划建议稿，包括：1）促消费焦点仍在于先稳就业、增收再消费，并依次部署了提振服务消费、商品消费、改善消费环境；2）扩投资仍从政府投资、民间投资齐发力，重点关注新提“促进投资消费良性循环”，核心在于“以有效投资带动消费能力和意愿提升，以消费升级牵引投资方向优化”，并划定重点支持领域，包括：支持就业增收带动能力强的行业扩大投资，鼓励消费基础设施和消费服务功能提升类设施建设，加大对健康养老、体育健身、休闲娱乐等领域消费场景建设和设施提档升级的投资力度；3）统一大市场首要是完善基础制度规则，维护市场公平竞争、市场设施高标准联通。
看点5：稳民生，指标设定、重大任务、重大项目均突出民生导向，具体看民生保障首要是就业增收、人口发展首要是稳定出生人口。
“十五五”规划纲要在主要指标、重大任务、重大项目中均突出了发展的民生导向，体现在：1）20项指标下民生指标占比超1/3；2）明确实施稳岗扩容提质行动、城乡居民增收计划、高质量参保行动、社会关爱服务提升工程等系列务实举措；3）25项重大项目，包括提升优质高等教育资源扩容、医疗卫生强基、医养结合能力提升等；4）重大战略任务包括民生保障和人口发展战略两大篇，民生保障下，依次为就业、收入、社保、房地产、基本公共服务均等化、权益保障，指向就业增收工作仍是当前民生的首位任务，此外，房地产仍是围绕“住有所居”，完善住房保障、推动房地产市场平稳健康发展；新设人口发展战略下，涵盖生育、教育、健康、应对人口老龄化，首要是建设生育友好型社会，持续优化生育支持和激励政策，稳定出生人口规模。
看点6：促改革，以提高效率、激发活力为主线，国企、财税、民营、要素市场化等均有新动作，关注新增“十五五”金融强国建设部署。
“十五五”时期，以“促进资源配置效率最优化和效益最大化，激发全社会内生动力和创新活力”为方向，持续推进国企、民营、要素市场化、财税等改革，并新增建设金融强国，其中，有4大重点关注：1）国企改革主线仍是产业布局调整，后续将“制定实施国有经济布局优化和结构调整指引目录”，此外，新提“支持国有企业和民营企业以市场化方式规范开展股权合作、战略协作、资源整合”；2）深化要素市场化配置改革，涵盖土地、劳动力、数据、技术等，特别提到“健全投资和融资相协调的资本市场功能”，也会加力盘活存量资源（低效用地、闲置房产、存量基础设施）；3）多项财税改革聚焦增收、尤其是地方增收，包括：合理提高国有资本收益收取比例；健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策；推进消费税征收环节后移并稳步下划地方；4）“十五五”新增金融强国建设，主线仍是完善中央银行制度、金融五篇大文章、资本市场改革、金融基建建设等，新增汇率，要求“增强人民币汇率弹性，保持在合理均衡水平上基本稳定”。
看点7：“十五五”规划即将进入实施期，规划保障层面关注：短期有望尽快明确各项专项规划和区域实施方案；国家发展规划法已出台。
“十五五”规划纲要延续对规划实施保障做了部署，实操层面突出四大强化：强化规划体系建设、强化年度计划与政策协同、强化监测评估以及强化法治保障，其中，有2大特别关注：一是清单化编制实施国家级专项规划和区域实施方案，对规划《纲要》在科技创新、数字中国、农业农村现代化、基本公共服务均等化、美丽中国等领域的重点任务进行延伸细化，对区域战略任务进行专门部署；二是3.12审议通过的国家发展规划法，通过法律形式明确规划实施责任和具体安排，包括“中央财政资金优先投向国家发展规划确定的重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目”等配套举措，确保五年规划顺利推进。
风险提示：外部环境、政策力度、地缘博弈等超预期变化。
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